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汉朝其实沿用的是郡县两级管理体制。至于州并不是行政单位，只不过是为了便于划分刺史职责而设置的监察范围。而九州之地之前也是一个泛称，泛指华夏民族生活的地方。所以政令一般是下到郡县两级。
由于郡县制，所以行政级别的话就是郡设太守，县设县令或者县长，之前并没有明确的州牧设置。每州有刺史，但是刺史的官位非常小，仅秩比六百石，大县的县令都秩比六百至一千石。从这点来看，就能知道刺史官位非常小了。但是刺史掌握着监察郡县诸官吏之权，所以显得地位特殊。
而刘焉所奏请的设立州牧，就直接将郡县两级改为州郡县**。汉帝刘宏自知自己卖官鬻爵造成了混乱的局面，但是如果将这些官员都罢黜掉，那朝廷的威信就没有了。如果不罢黜，这些官员很多都不称职，若是仅依靠刺史去管理，那么又有些力不从心。加上前文提到的几个原因，又因为汉帝刘宏想省时省力的解决这个问题，所以就干脆同意了设置州这个行政级别。若有烦心事州牧为自己解决了，岂不妙哉？
至于州牧的人选，那就要仔细斟酌了。这算是真正的封疆大吏，一旦出现纰漏，那整个州就保不住了。刘焉乃真正的汉室宗亲，比刘备的血统要纯正许多，而且又曾做过宗正，在皇室中的威望很高。所以刘焉做一个州牧就显得名正言顺了。
此时天下乱象已露，有些见识的人都只想明哲保身，刘焉也想离中原远远的。这样中原发生战乱才不会波及自己，他思来想去选择了交州，也就是今天的广东、广西与越南北部、中部，此地十分符合他避
